2014山东省属事业单位:公共行政管理(2)

2014山东省属事业单位:公共行政管理(2)

 

　　第二节 行政组织

　　1.行政组织的涵义

　　行政组织有广义和狭义之分。

　　广义的行政组织是指各种从事行政性事务、执行行政职能的组织，既包括政府行政机关，也包括立法机关、司法机关内管理行政事务履行行政职能的机构，同时还包括政府部门以外的企事业单位和社会团体中管理行政事务的机构。

　　狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。在我国专指中央人民政府(国务院)、地方各级人民政府及其办事机构。

　　行政组织的构成要素主要包括组织目标、组织人员、物质基础、行政职能、机构设置、制度规范、组织文化以及技术信息等。

　　组织目标。行政目标要素是行政组织的灵魂，是行政组织人员努力所要达到的一种期望状态。

　　组织人员。公共行政人员是由各种不同专业、水平、年龄的人按照行政组织目标和职能组合而成的。组织人员是行政组织的核心和公共行政的主体。

　　物质要素。物质要素主要包括行政经费、物资供应、空间场所、办公设备等。这是行政组织为实现目标而开展组织活动的物质手段。

　　行政职能。职能是组织应有的作用和功能，职能范围是组织目标的具体化，它决定着行政组织规模、内部职位设置等方面的内容。

　　机构设置。机构设置、职位配置、权责划分等关系到整个行政组织的有效性程度，尤其是决定行政效率高低的关键因素。

　　制度规范。制度规范主要是包括活动规章、办事程序或权力运行规则等，这是行政组织履行行政职能的制度化的保障。

　　组织文化。行政组织文化包括行政人员对组织的认同态度、共同信念、共同行为尺度和评价标准等。这是行政组织所必备的文化精神，是长期养成的组织行为，是一种习惯性规范，是实现行政目标的精神动力。

　　技术信息。公共行政人员需要用一定技术对信息进行加工运用。

　　2.行政组织的特征

　　行政组织的法权地位和与之相一致的公共行政管理的广泛性及其对国民承担的责任，决定了国家行政组织的特征：

　　1、政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在方面：阶级性;决策性。

　　2、社会性。社会性由国家的社会职能所决定，分两个相互联系的层次：服务性;管理性。

　　3、权威性。因为体现全民意志，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾，权威性有两个最突出的特点：约束性，行政组织的行政行为对于社会主体来说是适用者必须遵从;强制性，社会个体行为与相关法律法规相违背的时候，进行行政制裁。

　　4、法制性

　　5、系统性，即结构性。

　　6、发展性，即随内外环境的变化而变化。

　　3.行政组织设置的原则

　　1、精干效能的原则。精干效能则是指国家行政组织的(人)才、(资)财、(物)材力与其工作效绩之间的合理比例。精干与效能组成一个完整的概念，精干促进效能，效能需要精干。精干效能不仅有助于提高行政效率，而且有助减少行政开支。

　　2、依法设置原则。各级行政机构设置的数量、性质、地位、职权、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等，都必须由有关法律予以规定，以保证行政机构的权威性。

　　3、按需设置原则。行政机构的设置要因事而设，这是行政组织设置的根本前提。这条原则是行政组织设置走向规范化、法制化的基础，是我国在由计划经济向市场经济转轨过程中，转变政府职能进行政府机构改革的原则。

　　4、职、责、权统一原则。职、责、权统一原则，主要是指行政组织中各级行政人员应当既承担完成本职任务的责任，又享有开展工作所需要的权力，职、责、权要统一。

　　5、适应发展的原则。行政组织作为国家机器的主要部分必须具有一定的稳定性，不能经常地变动，否则社会的稳定和秩序将无法实现。还必须具有适应性、机动性，能在保持相对稳定的基础上，随着国家经济、政治、社会、文化、科学技术、环境的发展而不断演进和发展。

　　6、为民便民的原则。

　　4.行政组织的类型

　　按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型：

　　1、领导机关

　　领导机关亦称首脑机关，指国务院和各级地方人民政府。它是各级政府领导的决策核心。领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关，在整个行政组织中起统率作用。

　　2、职能机关

　　职能机关指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关是领导机关的组成部门，执行领导机关制定的方针、政策和指示。它的职权活动具有局部性、专业性特征。

　　3、辅助机关

　　辅助机关是指为了使行政首长或专业职能机关顺利地进行管理活动，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。它参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷，它的状态直接关系到首脑机关功能的发挥。

　　辅助机关可分为政务性或事务性、综合性或专业性的辅助机关。

　　4、参谋咨询机关

　　参谋咨询机关亦称智囊机构，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证政策方案的行政机构。参谋咨询机关具有业务独立的地位，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。

　　5、派出机关

　　派出机关指一级政府根据政务管理的需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关是不构成一级政府的行政机关，其权力是委派机关权力的延伸。主要任务是贯彻执行上级政府机关的决议和指示，完成上级机关交办的行政任务，检查、督促下级机关贯彻上级机关指示和决议的情况。在我国行政组织中所设置的地区行署就是典型的派出机构。

　　6、临时机关

　　临时机关是领导机关为解决某一特定问题，或为调查某一事件，而从各个政府部门抽调人员组成的临时性组织。它的主要任务是接受委托，处理某一特殊事件或突发性事件。任务一完成，临时机构应随之撤销。

　　5.行政组织体制

　　行政组织体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。行政组织体制根据不同的划分标准可以分为以下几种。

　　种类：

　　(一)首长制和委员会制

　　首长制。亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。

　　【优点】权力集中，指挥高度统一、命令上下贯通，对信息的反应速度和决策的速度都比较快，因而行政效率较高，行政责任也比较明确，因而为多数国家政府所采用。

　　【缺点】可能由于行政首长个人的局限性而贻误决策，或者滥用权力、独断专行、营造私利，而置国民利益于不顾。

　　委员会制。亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。

　　【优点】委员会制体现民主精神，有利于反映各方面的意见和集思广益，也有助于防止和克服舞弊现象。

　　【缺点】可能出现职责不清、争功诿过、决策迟缓、行动不力等现象，并可能由于法不责众而妨碍行政责任的落实和行政纪律的执行。

　　(二)集权制和分权制

　　集权制。亦称独立制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。集权制：

　　【优点】指挥坚强有力，计划统筹兼顾，同时有利于严明行政纪律，也有助于大型公共建设项目和综合性社会事务的管理。

　　【缺点】权力过分集中不仅会使下级意志消沉，而且一旦权力的行使出现重大失误，就可能严重损害行政组织的社会目的，并抑制组织的持续效绩。

　　分权制。亦称多元制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征表现为，行政下级在其管辖权范围内名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。分权制：

　　【优点】具有灵活性和适应性的特点，因而容易收到因地制宜的功效，同时也有利于培养民主精神、主体意识和工作热情。

　　【缺点】但分权过甚，也可能破坏政令的统一，出现各自为政、政出多门的现象，从而损害国家行政组织的整体目标和功能。

　　一般说来，统中有分、分中有合、统分结合、相得益彰是比较理想的行政组织体制，如何选择一种体制，取决于是否更有利于实现组织的总体战略目标，是否更有利于造福于人民，是否更有利于使组织充满活力，是否更有利于实现组织的进步和发展。

　　(三)层级制和职能制

　　这是根据行政组织内部各机构的职权性质和范围而划分的。

　　层级制，又称直线制或分级制，是行政组织在纵向上分成若干个层级，上下对口，下级对上级负责，但下级管辖范围相对缩小的制度形式。

　　【优点】事权集中，上下统属，指挥统一，行动统一，行政决策易于贯彻执行，秩序严明。

　　【缺点】结构呆板，缺乏弹性，缺少专业分工。无法适应复杂的环境变化。行政首长管辖过多，在组织规模扩大和组织活动内容复杂化时难以胜任。

　　职能制，又称分职制或幕僚职，是行政组织从横向上划分为若干平行的部门，各部门间业务性质不同，但管辖范围相同的权力结构形式。

　　【优点】分工合作明确，权责一致，行政首长从繁重的事务中摆脱出来，管理较重要的工作，从而提高行政效率，适应公共行政复杂化的需要。

　　【缺点】缺乏合作精神，协调困难，容易产生本位主义，导致冲突。分工过细，导致多头领导，削弱了必要的集中统一，不利于统一指挥，也使下属无所适从，从而影响行政效率的提高。

　　一般来讲，行政组织体制中并不存在单纯的层级制和职能制。

　　(四)矩阵组织体制

　　矩阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，是一种新的组织体制。它是为解决某项特殊任务或执行特定业务而从不同组织机构选派人员组建的临时性工作组织体制。矩阵组织体制是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，按照直线——指挥——职能的标准而设立。一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统，按照规划——目标——项目的标准而设立。横向系统之中专门项目小组或委员会的成员都来自各职能部门，以完成某项特定任务。任务完成后，该成员仍回到原来部门。实际上，小组成员处在双重领导下，一方面受成员本身所在机构行政首长的领导，另一方面受专门项目小组管理者的领导。

　　(五)完整制与分离制

　　根据行政组织中同一层级各行政部门所隶属的领导不同，行政组织体制可分为完整制与分离制。

　　完整制。完整制是指同一层级各个行政机关均受同一行政机构领导的一种行政组织体制。其基本特点是指挥、控制权集中于本层级的行政组织，各级政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。凡是采取分权制的国家大多采用完整制，其地方政府的行政部门一般归属同级政府首脑机关领导。

　　完整制【优点】是：权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿;各部门互相合作，减少摩擦和冲突，避免工作重复。

　　【缺点】权力过分集中于某级政府，易形成一级行政领导的个人专权;易形成地方保护主义，不利上级对整体的宏观调控。

　　分离制。分离制是指同一层级各个行政部门分属两个以上的行政机构领导的行政组织体制。其基本特征是行政组织中各个层级，主要指地方政府的行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。分离制是实行二元化领导的组织体制。

　　【优点】领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首长独裁专断;二元化领导既有利于上级方针政策的贯彻落实，也有利于下级政府因地制宜实施上级的决策。

　　【缺点】权力分散，政出多门，指令冲突，导致下级无所适从或使任何一个领导机关均指挥不灵。
 

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（编辑：山东网络编辑）