2014-04-29 13:18:47 文章来源：华图教育
第二节 申论素材：问题、原因与对策
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命题切入点一:大力推动节能减排
近年来，特别是“十一五”以来，我国在发展循环经济、节能减排上确实下了一番功夫，也取得了明显成效。但是也必须承认，目前整体节能减排形势还难言乐观。打赢节能减排的攻坚战，构建与社会、环境和谐相处的可持续发展模式，仍然任重道远。
一、现存问题
一是从主观认识看，一些地方政府仍存在将经济增长与节能减排目标相互对立，片面追求经济增长。特别是在受金融危机影响、经济出现下滑的时候，认为经济增长必须靠投资拉动，盲目投资高耗能产业。
二是节能目标的制定和实施还缺乏充分的科学依据。“自上而下”确定的节能目标，进行年度分解和各地区目标分解的随意性较强。
三是节能目标实施之前缺乏完整的实施方案和政策设计，只能边走边看，政策协调性有待加强。
四是节能目标实施过程中，主要以政府行政手段推动节能减排，有令行禁止，确保完成节能目标的功效，但也带来了“一刀切”，前松后紧，临时突击，治标不治本等问题。
五是节能减排关系到社会经济全局，政府在推动节能减排中发挥主导作用固然重要，但地方政府、企业和民众等利益相关者参与综合决策的渠道和机制还显不足。
六是单位GDP的能源消耗是一个综合性指标，与经济增长、经济结构、能源结构、技术水平、资源环境等多种因素有关，各地区节能目标分解应该反映地方特色并有一定的灵活性，以适应实际情况的变化。
七是节能减排责任重大，但所需能源和排放的统计、报告、核实制度体系尚不健全。
二、主要原因
第一，节能减排配套措施不完善。我国建立了节能减排的法律法规及管理体系。但节能标准、标志的制定和修订较为缓慢，能效标准没有考虑未来的技术发展;《节能产品目录》尚未制定，无法对相关企业实施政策补贴或税收优惠;能耗和污染物统计指标、监测与考核体系仍不够完整。
第二，节能减排市场规模相对较小。近年来，我国不断探索建立推动能源节约与资源综合利用的新机制，重点推广了合同能源和清洁发展机制，但和我国庞大的节能市场相比，这两种新机制的市场规模还相对较小。由于税率错位、融资困难和相应行业标准缺乏，阻碍了合同能源管理公司的发展壮大;由于对最新清洁发展机制方法学的研究相对滞后，相关跨学科专业人才相对缺乏，制约了清洁发展机制的发展。
第三，经济发展方式的调整与产业结构优化调整在短期内效果不明显。目前，高耗能企业的快速发展是我国经济发展的主要特征。高耗能、高污染项目仍在建设，这给节能减排工作带来了巨大压力。而且我国小企业数量较多，如果简单地大量关停小企业，将会对社会安定以及生产供应稳定带来许多问题。
第四，节能措施薄弱，优质能源不足，现有能源结构不利于节能。目前，我国的能源主要以煤为主，煤炭消费比例大，优质能源消费比例小，这是造成我国能源效率低下的原因之一。加上生产工艺落后于西方国家，而且产品的能耗较高。
第五，新能源及节能新技术投入力度较大，但其推广应用相对缓慢。为了推动新能源的研发，我国加大了对新能源、新技术的投入。由于新能源成本相对较高，导致市场规模较小;我国大多数节能技术与国外先进技术相比存在较大差距，且研发推广缺乏有效组织，节能技术发挥的作用相对不足。
三、对策建议
今后，要继续加大攻坚力度，确保节能减排取得重大进展：
一是强化节能减排目标责任制。组织逐项检查落实节能减排综合性工作方案，实施节能减排统计、监测及考核方案和办法，落实严格的问责制和“一票否决制”。健全节能监察体制，加大执法检查力度。
二是着力淘汰落后生产能力。下达淘汰落后产能计划，关停小火电，淘汰水泥、钢、铁落后生产能力。加快建立落后产能退出机制，做好职工安置工作。
三是抓好重点企业节能和重点工程建设。开展能效水平对标活动，建立健全能源审计和清洁生产审核制度，促进重点企业的节能减排。加快十大重点节能工程实施进度，尽快形成节能能力。提高城镇污水处理能力，力争在大中城市率先实现污水的全部收集和处理。
四是完善相关政策。加大财税对淘汰落后产能、节能技术改造和节能环保产品推广的支持。采取财政补贴方式面向大宗用户和城乡居民推广高效照明产品。用好差别电价收入，加快实施节能发电调度试点。完善固定资产投资项目节能评估和审查制度，制定和修订一批高耗能产品能耗限额强制性国家标准。
五是加强法制建设。认真贯彻落实新修订的节能法和环保有关法律，抓紧出台相关配套法规和标准，强化依法监管，加大督查力度，更好地发挥法律法规手段在推进节能减排中的作用。
六是积极发展循环经济。组织开展第二批循环经济试点，实施循环经济高技术产业化专项和重大产业技术开发专项。全面推行清洁生产。促进废弃物资源化利用和旧机电产品、汽车零部件再制造。
七是强化污染防治。继续做好“三河三湖”等重点区域污染防治工作，发布并实施渤海环境保护总体规划和太湖流域水环境综合治理方案。保障城乡饮用水安全。
八是加大宣传力度。继续组织开展“节能减排全民行动”，增强全民节能环保意识，促进生态文明理念在全社会逐步树立起来。
命题切入点二:建设节约型机关
当前，一些地方政府的奢侈浪费之风愈演愈烈，损害了政府威信，带坏了社会风气。建设一个廉洁、节约的政府是贯彻落实科学发展观的基本要求，是节约型社会建设的必要前提，是加强行政机关自身建设的内在要求。
一、现存问题
第一，官员奢侈浪费。在行政开支中，最受公众关注的就是“三公消费”，即公车购置和运行费、公费出国、公务接待费。有学者估计，每年中国的“三公消费”支出，近万亿元之多，数额十分惊人。因此，“三公消费”也被戏称为财政支出的“三座大山”。庞大的公款吃喝数额，不仅加重了政府的财政负担，更是挤占了科技、教育、文化、卫生、医疗和社会保障等民生支出。
第二，腐败浪费。由于我国对政府监督机制不健全，对非法行政惩戒力度不够，致使政府失范行为问题非常突出，腐败现象仍然较严重。据美国《商业周刊》转引“卡内基国际基金会”学者所撰写的报告说，贪污腐败给中国每年造成的赋税与关税损失占到GDP的8%。
第三，不当决策浪费。即政府领导层决策不顾客观实际，不讲民主，不讲科学造成的巨大浪费。巨大的经济损失都无人负责，据世界银行估计，中国地方政府投资决策失误率在30%左右，资金浪费损失大约在4000亿到5000亿元，而那些管理浪费，由于管理粗放，管理制度执政不严，造成最为突出的浪费现象是各级官员假借各种堂皇的名目大搞工程，从中疯狂攫取钱财，造成的浪费现象可谓触目惊心。
第四，执行浪费。有时科学的决策并不能确保行政对资源的有效合理使用，其中执行过程中有意无意的失误便是造成资源浪费的主要因素。所谓有意失误是指执行者出于不可告人的目的，明知不能为而为之，如在三峡移民过程中，有些地方政府移民管理部门挪用资金超标准、超规模进行新城镇建设，造成大量移民资金的滥用，给国家的有限财政资源带来损失。所谓无意识失误是指由于执行者对政策吃不透或者能力所限造成行政执行中的偏差甚至是错误的，从而带来资源的浪费。如国有企业的“抓大放小”改革中，有的地方政府不能正确理解中央关于企业改革的精神，低价出售企业甚至无价出让国有企业，造成国有企业资源大量流失。
二、主要原因
导致政府浪费现象的原因是复杂的，归纳起来主要有这么几个方面：
第一，政府成本意识薄弱，导致节约观念淡化。政府的行政成本意识对控制行政成本、强化节约意识有重要的作用。然而长期以来，在政府行政管理领域，人们的成本意识、节约观念淡化。成本一词最早用在企业，企业为了提高产品竞争力，获取高额利润，不得不千方百计降低成本，企业成本意识自然要强烈些，而政府组织与企业组织相比，具有两大特点，其一政府提供公共服务的过程具有天然的“垄断”性，不存在外部竞争压力，具有排他性和强制性。其二政府组织属于非盈利性组织，无法在自身的工作中进行资本积累，政府组织运作经费来自公共财政拨款。政府组织这两个特点决定了政府工作投入与产出相脱节，在成本与收入之间缺乏紧密的联系，这就使政府组织在客观上缺乏降低成本、厉行节约的内在动力，因此，政府组织在管理工作中，往往更注重任务完成及其效果，而忽略完成任务所需的投入，重算“政治账”，不重视“经济账”，成本意识匮乏，节约观念淡薄是导致政府浪费现象的重要原因。
第二，现行人事制度、领导体制的缺陷。我国现行政府的绩效评估和领导干部政绩考核主要通过纵向的，即通过上级领导的考核来体现，考核包括德、能、勤、绩、素质能力、群体关系在内的综合性范畴。行政成本只是其中的一个要素，而且上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接消费的联系，这样一种责任机制、评估机制会在某种程度上淡化成本的追求，甚至助长浪费现象的蔓延。如一些领导干部为了“政绩显赫”，早出实绩，不切实际地上新项目、铺摊，有的靠拼家底出实绩，不惜牺牲群众和集体的利益来换取自己的实绩，把工程规划做得大大的，工程作用、资金来源能否顺利建成投产，很少过问，只要上马即行，上级看到了就好，不怕群众不满意，就怕上级领导不注意，不怕群众不高兴，只怕领导不开心，结果“一个人的政绩，几代人的包袱”，瞻前不顾后，只见厂房，不见效益，带来资源浪费、环境污染及经济滑坡。这种“政绩透支”现象就是这种考核机制在少数领导干部身上的反映。
第三，监督制约乏力。我国现行权利监督制约机制缺乏应有的独立性和自主性，特别是党政监督实行“双轨制”，即监督机关既受上级主管部门的领导，又受同级党委和行政机关的领导，这种监督实质上是一种“同体监督”，在“同体监督”之内，决策、执行、监督权混为一体，监督机关在很大程度上只听命于同级党委、政府，不仅难以监督同级，连下级也难真正有效地进行监督;其次在整体监督上缺乏规范性和权威性。在现实监督活动中最终是以领导人的讲话、批示、答复为依据，监督行为缺乏明晰可靠的法律依据，夹杂着浓厚的人治色彩，由于监督乏力，使政府及其工作人员的不规范行为无法得到有效制约，这就不仅导致浪费现象泛滥，腐败现象也有屡禁不止等现象。因此，出现了官员腐败造成政府高成本运转，腐败不仅仅是政府的成本浪费问题，而且是社会政治问题。腐败一方面使政府成本和社会负担增加，另一方面又破坏了利益分配的合理正常进行，使其带有恶性的两极化。
第四，政府职能错位及权责不对称。现实生活中有许许多多的例子说明政府权力与责任的不对称性，政府的一极是膨胀的权力，另一极却是萎缩的责任，政府机关职能不清、责权不明造成交叉行政严重，对有利可图的工作滥用职权，争权夺利，对无利可图的公益服务性工作相互推诿，结果造成政府部门的职能扭曲，并带来巨大的社会成本和浪费现象。
第五，对浪费现象惩处规范不严。党纪、政纪处分条款中，对犯有错误的党政人员处分是较为原则的，而对一些奢侈浪费现象的处罚，则缺少丁是丁、卯是卯的具体规定，而是由上级或同级组织作出最后决定，这种人为因素确实存在着对个别的问题大事化小，小事化了的可能性。这种处罚的随意性助长了某些人和部门依靠“上面有人”而肆无忌惮地挥霍。另外，在对待奢侈浪费的惩处还有强点弱面的倾向，往往强调抓典型案例，搞杀鸡吓猴，而对一些看似性质不严重，相对数额小而又普遍存在的问题，则得过且过，睁一只眼闭一只眼，使奢侈浪费行为普遍化、半公开化。
第六，政府部门及其工作人员的作风及素质也是造成浪费现象严重的一个重要因素。其一是“五大主义”的影响，即政治上的自由主义，搞“上有政策下有对策”，对上级的路线、方针和政策，有令不行，有禁不止;理论与实际上的实用主义，理论与实际两张皮，说的一套，做的却是另一套;思想上的个人主义，遇事替自己打算，只要组织照顾，不要组织纪律;作风上的官僚主义，做表面文章，不深入实际，不关心群众利益和要求，背离“立党为公、执政为民”的本质;生活上的享乐主义、好逸恶劳、见利忘义。节俭美德严重弱化。勤俭节约、艰苦创业是中华民族的传统美德，但随着改革开放的深化，人们生活水平的不断提高，一些党员干部忘记了勤俭节约、艰苦创业的优秀传统，盲目追求享受，并互相传染诱发着奢侈浪费之风。此外一些公务人员能力弱，不适应社会主义市场经济条件下政府工作的需要，也是导致政府浪费现象的重要原因。
三、对策建议
在当前乃至今后一段时期内，建设节约型机关应再下大功夫。
第一，加强节能宣传，增强节约意识。当前应广泛深入地开展节能宣传活动，营造良好氛围，树立“浪费就是腐败”的节约观，形成“节约光荣，浪费可耻”的社会风尚。
第二，推进“电子政务”建设，提高行政效率。经过几年发展，目前我国电子政务的基础框架已形成，但电子政务的建设进展速度不快，办公自动化建设参差不齐，门户网站功能不完善，各部门之间的资源没有实现共享。今后，应在进一步理顺电子政务管理体制的基础上，科学规划，增加投入，不断完善电子政务系统，在建设资金的保障、门户网站功能的提升、办公自动化系统的完善和各部门内部的流转、网络安全防范的强化、各部门之间业务系统的整合和资源共享等方面进行突破，真正实现“电子政府”的目标。
第三，转变政府职能，提高服务水平。转变政府职能，必须正确地处理政府与市场、社会的关系，坚持有所为、有所不为，该管的事情一定要管好，不该管的事情要坚决放手。应在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四方面职能上发挥更好的作用，增强应对和处置各种危机事件的速度和能力，提高社会服务水平。
第四，改革预算管理，健全管理体制。目前，各地财政预算比较笼统，不够明确，约束性不强，随意性大，不够了再追加，预算超支现象时有发生。因此，应努力推进各项财政预算改革。一是改革预算编制，严格界定各种经费的支出范围、标准，积极探索绩效预算和目标预算。二是完善政府采购制度，加强政府采购预算和计划管理，健全政府采购监督管理体制。三是建立健全财政内部管理机构之间相互制约、相互监督的运行机制。四是积极推进职务消费货币化改革，规范公务员职务消费行为。
第五，加强各项制度建设，规范日常管理。从制度层面加强对行政机关浪费行为的约束与惩戒力度，是建设节约型机关的切实保障。应建立健全一整套要求严格、操作可行的日常管理制度。包括控制各类节庆活动制度、公务接待制度、严格会议审批制度、严格控制差旅费管理制度、严格公务用车配备管理制度以及用电用水管理制度等。通过完善制度，对行政机关资源使用实行定额限制和定额管理，加强行政机关节能的跟踪督查，形成日常管理制度化、规范化。
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