2014-04-29 14:08:08 文章来源：华图教育
第二节 申论素材：问题、原因与对策
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命题切入点一:推进以人为核心的城镇化
新世纪以来，我国城镇化进程明显加快，但还存在一些深层次问题。积极稳妥推进城镇化，要有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境，努力提高城镇化质量。
一、现存问题
在我国城镇化快速推进过程中，出现了一些问题，需要高度重视并加以解决。
第一，城镇化建设管理体制不顺。城镇化建设是一项复杂而庞大的系统工程，在行政管理方面涉及10多个部门，这些部门必须密切配合、步调一致才能确保城镇化建设的高效运行。但目前存在的问题是，一些地方在城镇化建设中还没有明确的牵头主管单位，不同政府职能部门从各自的职责范围和自身利益出发，分别对城镇化建设实施管理，条块分割、政出多门、多头管理的现象比较普遍。这样不仅不利于城镇化政策的统一制定和实施，而且各项政策在执行中也难以形成合力，最终直接影响到城镇化建设的进程。
第二，盲目扩张引发负面效应。实现城镇化是建设社会主义新农村的必然选择，但城镇化建设必须建立在当地经济发展总体水平和城市承载能力的基础之上，任何脱离客观实际“拔苗助长”式的小城镇建设都必将事与愿违。据媒体披露，当前一些地方不切实际地追求高城镇化率，以城镇化率的高低论英雄，盲目圈地“造城”或扩大城镇规模，最后由于缺乏产业支撑而导致“土地城镇化”快于“人口城镇化”，形成了一批“空壳城镇”，进一步加剧了我国人均耕地面积极少的严峻形势。
第三，失地农民社会保障制度建设滞后。随着城镇规模的不断扩大，我国每年都有大量农民失去土地。在二、三产业相应发展的基础上，城镇会成为失地农民的“吸纳机”，使他们由农产品的生产者转变为工业产品的制造者或各项社会服务的提供者，使他们的身份由农民转换为市民;而缺乏产业支撑的城镇化却会成为无情吞噬农民利益的“老虎机”，使农民由拥有一定耕地资源养家糊口的“有产阶级”，转变为失地失业、严重缺乏收入来源的“无产阶级”。
第四，低价征用土地严重损害了农民利益。改革开放30多年来，我国各级城镇政府以廉价征用农民土地的形式，每年都从征用、出让农村土地中获益数千亿元，从而形成新时期更为严重的土地征用、出让价格剪刀差，并远远超过改革开放前工农业产品价格剪刀差从农民身上转走的收益。在这场显失公平的交易中，处于弱势地位的失地农民被以极低的价格“买断”祖祖辈辈赖以生存的土地，陷入了既非城市主人、又非土地主人的尴尬境地，不仅没有获得由农民转为“市民”所带来的欢乐及幸福生活，反而成了小城镇发展中最直接、最无奈的受害者。
二、主要原因
造成我国城乡发展脱节、城镇化没有惠及广大农民的原因主要有：
第一，城乡二元隔离体制。长期以来，我国实施的城乡二元隔离体制，把城市和农村人为地划分成两个界线分明的阵营，一个阵营由市民组成，一个阵营由农民组成。为了确保这两大阵营划分上的稳定性，国家还在他们之间划了一道“天河”——严格的户籍管理制度。市民在就业、住房、教育、医疗、保险、劳保、福利等方面处处可以享受到党和政府给予的相对丰厚的优惠政策，而农民在这些优惠政策面前大多只能望梅止渴。
第二，农民接受教育程度整体偏低。长期以来，我国农村义务教育在教学环境、师资力量等方面与城市相比存在着较大差别，严重影响了农民接受教育程度和整体素质的提高。严重偏低的文化素质，使绝大多数进城务工的农民只能在脏、苦、累的体力部门就业，劳动强度大，报酬低，严重影响了他们在城市的进一步发展。随着各类城镇就业岗位对劳动力素质的要求越来越高，农村剩余劳动力转移和就业愈来愈面临严重的危机。这一历史现状无疑给我国靠减少农民来推动城镇化进程带来了极为不利的影响。
第三，农村剩余劳动力转移渠道不畅。与城镇相比，农村信息闭塞，农民对外部世界知之甚少，进城打工十分渴望得到有关方面的帮助。但由于多方面因素的影响，目前农民得到这方面的帮助极少。农村剩余劳动力跨地区转移绝大多数仍是自发的，盲目的，他们中的许多人或找不到工作无功而返，或落入一些不法用工单位的圈套，累死累活到最后还讨不来工钱，或找到了工作却只有极低的报酬等，这些都严重影响到农村劳动力向城镇的顺利转移。
第四，小城镇建设资金匮乏。在我国城镇化建设过程中，城镇政府一直承担着投资主体的重任，从基础设施到公用事业，从生产生活设施到各项社会服务设施等几乎包揽了所需资金的全部。但自分税制财政体制改革以来，从中央到地方受财权上移、事权下移的影响，越往基层政府财力越紧张，绝大多数城镇政府除了确保党政机关运转所需经费之外，根本没有用于搞城镇公共设施建设的财力，加上缺乏有效的投融资机制，不少地方小城镇建设资金严重匮乏，基础设施难以配套，各方面环境长期得不到改善，严重影响了小城镇建设的进程。
第五，小城镇工业化水平低。受传统习惯、地理位置、矿产资源、人才及金融环境等方面因素影响，我国不少乡镇，尤其是经济欠发达地区的乡镇工业化水平相当低。近年来各地乡镇企业和民营企业虽然有了长足发展，但由于受现行土地制度的制约，这些企业大多都分散在村落，难以对扩大当地城镇规模作出贡献。一些地方虽然设立了工业园区，但真正能引来的好项目并不多，难以对当地经济发展起到强力推动作用。极低的工业化水平是城镇化建设过程中最致命的障碍因素之一。
三、对策建议
城镇化发展是一个缓慢的渐进的历史过程。在这个历史过程中，我们既不能坐等观望，也不能急功冒进，必须遵循客观经济规律，以科学严谨的态度，切实解决城镇化建设中出现的各类问题及障碍因素，积极稳妥地推进城镇化进程，不断增强小城镇对农村及农业经济的辐射力和带动力，为社会主义新农村建设注入更多的生机与活力。
第一，建立健全完善的城镇化建设管理体制。建议在省、市、县发展和改革委员会设立“小城镇建设管理委员会”，以小城镇建设各相关部门为成员单位，统一部署、管理和协调小城镇建设过程中整体规划的编制、审核，各项政策措施落实的监督管理，小城镇规划执行情况的考核验收等，促使小城镇合理布局、资源有效配置和各小城镇之间协调发展，从而达到小城镇建设经济及社会效益的最大化和建设成本的最小化。
第二，创新城镇化建设投融资机制。城镇政府财力不足是小城镇建设重要制约因素之一。要突破这一障碍，就必须逐步改变当前仅仅依靠政府投资的小城镇建设投资机制，建立和完善政府投资、民间资金和外资三轮驱动的多元化投融资机制，开辟出一条“以地生财、以财建镇、以镇招商、以商带农”的新路子。
第三，千方百计培育支柱产业。支柱产业是小城镇发展的生命线。产业的发展水平，直接影响着小城镇的规模、结构、功能和层次，决定着小城镇的吸引力和辐射力。应建立和完善引进好项目的激励机制，抓好工业园区的规划和建设工作，大力发展循环经济，并千方百计营造有利于项目引进和企业发展的内外部环境。
第四，引导农村剩余劳动力就地转移。实现就地转移是解决农村剩余劳动力问题的一条重要途径，也是小城镇建设重要外延内容之一。我们建设小城镇的目光不仅要紧盯城镇，还要盯紧农村，积极引导农民实现剩余劳动力的就地转移，发展生产，优化环境，增加收入。只有实现了广大农村广义上的城镇化，才是我们所追求的建设成本最低、社会及经济效益最高的城镇化。
第五，努力提高农民整体文化素质。各级政府必须进一步加大对农村、农民教育的投入力度，多管齐下，让占全国总人口绝大多数的农民整体文化素质得以逐步提高。一是应切实抓好当前农村义务教育，从师资力量、教学环境、教育经费等方面逐步向城镇看齐;二是应在财力允许的情况下，尽快把高中和职业中专教育纳入义务教育范畴;三是应建立以政府投入为主、企业及个人等投入为补充的多渠道教育经费筹措机制，走“行政推动、市场化运作”的新路子，充分利用现有职业教育资源和社会力量开办各种类型的培训班，加大对已经和即将进城务工农民的技能培训力度，真正建立起雄厚的小城镇建设赖以长期稳定发展的人力资本基础。
命题切入点二:加快户籍制度改革
中国城乡割裂的二元户籍制度在建国初期为维持社会稳定、计划经济发展起到作用。在中国向市场经济国家过渡的今天，户籍早已失去原有的存在意义，改而作为一种利益分配工具的功能不断得到强化，导致政治、经济、文化利益向城市倾斜，并伴随中国区域经济的不平衡发展向社会生活各个领域渗透，影响着大部分人出生、成长、受教育、就业、结婚等方面。
一、现存问题
一是户籍制度违背了平等的原则。现行的户籍制度，既不是按人的出生地、也不是按人的居住地进行登记管理，而是一种封建的身份世袭制度，一个人出生时的户口身份是根据其父母的身份确定的，并限制其自由迁徙，使各地区的人缺少了平等分配国家资源、平等交流的机会。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学、参军等几条有限的途径外，再无例外。二元户籍制在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份，给人们带来了身份上的歧视，有了本地人和外地人之称。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。
二是不利于人口素质的提高。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易滋生不思进取、贪图安逸的观念，不利于其素质的提高。限制迁徙还造成城乡之间、地区之间缺乏文化交流碰撞，民众中排外情结严重，政府中地区保护主义盛行，将来万一地方自治权过大，还有可能威胁国家的统一。
三是助长了城乡两极分化。两类户口的划分造成利益分配的不平等。户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口;另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。为了实现所谓的现代化，把农民置于不平等的位置，置于城市化现代化之外，严重侵犯了他们追求幸福生活的权利。当前城市居民死守城市、农村人一旦进城就不愿离开，其根本原因是传统体制赋予了城市居民过多的特权。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。
四是妨害了经济发展。一切经济发展的关键因素都在于人，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源，劳动力素质在经济活动中具有决定作用。市场经济要求资源(劳动力)由市场自行配置调节，旨在强调劳动力的自由流动，实现资源最优配置，而二元户籍制非常不利于人才的培养和流动。现行的户籍制度阻碍和制约了农业和农村的发展。经济发展还与城市化有着密切的关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。
二、主要原因
我国现行的户籍制度是与我国长期以来存在的城乡二元社会相适应的,是20世纪50年代以后中国社会的特殊产物,是与计划经济体制相适应而建立起来的。这种户籍制度主要源自以下几方面的原因:
一是传统计划经济体制的要求。在传统的计划经济体制下,社会主义经济是短缺经济。为了解决经济短缺问题,国家不得不采取配给制,如粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供给制度等,来保证人民的基本生活需要和实现市场稳定。而这些都需要由户籍管理部门提供一个相对固定的户口资料,以配合计划经济体制下行政部门管理的需要。
二是维护社会治安的需要。维护社会治安,是现行户籍制度的一项社会控制功能。公安机关通过户籍管理,对公民进行分层管理,加强对青少年的教育,配合乡镇、街道和居委会,对社会进行综合治理,积极消除社会上各种不安定因素。户籍管理部门还在许多刑事案件的侦破过程中发挥了重要作用。
三是为防止人口大量流入城市的需要。控制城镇人口机械增长,是现行户籍制度的又一项重要的社会控制功能。虽然城市化是世界性趋势,但由于我国经济发展水平不高、农村人口基数大,所以城市化速度过快是国力所难以承受的。而巨大的城乡差别使人们在居住地的迁移上存在着一种自发流向,普遍存在着从农村流向城市的愿望,如不加以控制,必然会导致城镇人口机械增长过快,出现“城市过度综合症”。现行户籍制度的存在有其合理性、必然性。在过去60多年里,现行户籍制度在巩固人民民主政权、维护社会治安、控制城乡人口盲目流动等方面发挥了积极的功能。
四是改革的阻力重重。户改涉及中央和地方的财政、卫生、公安等部门，如何协调部门利益是难题。同时作为户籍制度体系的部分环节，暂住证的办理、收容遣返机制的运用，都成为一些机构借机敛财的工具。已经在二元体制中取得相对优势的城市本地居民也不愿意放弃既得利益，这种地方保护能缓解他们在就业、受教育等竞争中的压力。大城市的公共资源相对已经饱和，如果医疗、养老等政府提供的服务跟不上，农民失去土地后到城里生活福利可能比在农村更差。
三、对策建议
户籍制度改革是一项庞大而复杂的系统工程，涉及土地、就业、保障、教育、医疗等权益的调整，要稳步推进、健康发展。
首先，坚持以人为本，加快户籍制度改革进程。户籍制度改革的关键是坚持“以人为本”，彻底改变我国户籍制度改革长期以来实行的以城市为中心、以人才为中心和以土地为中心的局面，避免把户籍制度改革仅仅视为城市化进程中的手段或工具，改变户籍制度改革在城市化进程中扮演的只要“人手”不要“人口”的不当角色，而应当把户籍制度改革作为回归公民基本权利的过程。
其次，确立“一元化”户籍制度改革目标。纵观国外户籍管理经验，我们不难发现，户籍管理的主要功能是人口统计。我国户籍制度基于特定历史原因被附加了各种公共服务和社会福利，户籍管理的特殊性非常明显，主要体现为确定身份、限制迁移、资源和权利配置的依据以及差别待遇。在社会主义市场经济体制和统筹城乡发展背景下，改革我国城乡有别的二元户籍制度显得尤为迫切。
再次，要分层分批地推进农业转移人口市民化。提高城镇化质量的核心在于有序推进农业转移人口市民化，并以此为优化经济结构、扩大内需创造条件。当前，由于农村耕地容纳劳动力的能力越来越小，我国有大量农村剩余劳动力需要向非农产业和城镇转移，短期内城镇不可能全都容纳，必须统筹安排，分层分批地来推进。
最后，尽快完善社会保障制度。进行城乡户籍制度改革,消除人为的城乡分割的行政藩篱,关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益,让农民享有与城镇居民同等的国民待遇,逐步取消城乡之间利益分配的差距,实现城乡融合。因此,与户籍管理制度改革相配套,必须建立起相应的失业保险、养老保险和医疗保障制度。户籍制度改革的最终完成,有待于覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。
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