2014-04-29 15:51:56 文章来源：华图教育
第二节 申论素材：问题、原因与对策
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命题切入点一:激发社会组织活力改革开放以来，我国社会组织建设取得了很大成就，社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着独特而重要的作用，已经成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为我国经济社会发展中一支不容忽视的力量。
一、现存问题
社会组织涵盖较多领域和许多业务主管部门，数量大，涉及面广，政策性强，从总体看仍处于发展的初级阶段，服务社会功能有待完善，自律性和诚信度有待进一步提高，其规范和发展仍是一项长期而艰巨的任务。存在的主要问题有四个方面：
一是组织类型和管理疏于规范。由于一些社会组织行政色彩浓厚，导致半官半民，半政半会，政会不分现象严重;有的社团无固定经费来源，很少开展活动，甚至名存实亡;个别行业协会利用行政职能随意扩大收费范围，提高收费标准，其经费投入正常活动较少;少数民办非企业单位制度松散，管理混乱，人才匮乏，创新意识不够，发展意识不强，在市场经济大潮中举步维艰。
二是未经登记而擅自成立并开展活动。据调查表明，一些非法社会组织，尤其是民办非企业单位，主要分布在教育、卫生、文化、体育等领域。其中仅取得执业许可而游离于登记管理之外的占绝大多数。
三是社会组织的作用、功能还不到位。其数量、质量、作用、功能总体上还不能满足人民群众日益增长的物质文化需要，与经济建设、社会建设的需求不相适应，有相当差距。
四是社会组织队伍素质有待提高。目前我国大量的社会组织是从政府部门中脱胎出来的，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，与政府部门有千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低;有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺。
这些问题是制约社会组织规范管理和创新发展的内在障碍，是新形势下基层社会组织发展面临的挑战。
二、主要原因
造成上述问题的主要原因有:
一是对社会组织的地位认识不够到位。一些地方和部门在理解社会组织的地位时存在认识上的偏差，对社会组织的发展规律认识不足，对新形势下社会组织发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不到位，还没有把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局，没有把社会组织培育发展工作纳入议事日程。
二是管理体制不够健全。国家目前对社会组织实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制设计，这种设计造成社会组织的进入门槛过高，使许多具有“合理性”的组织无法取得“合法性”外衣而游离在制度保护之外，影响了社会组织的设立和作用的发挥;大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法登记;以事业单位为主体的公共服务提供方式，满足不了日益多元化的公共需求;在监管方面，存在监督力量薄弱、监管乏力的问题。
三是社会组织法规体系尚不健全。社会组织的立法层次低，政策环境不完备，内容不完善。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。
三、对策建议
在经济社会发展的关键时期，必须创造条件，推动社会组织快速、健康发展，充分发挥其在构建社会主义和谐社会、建设小康社会中的积极作用。
一是进一步统一认识，切实加强对社会组织的领导。各级党委、政府要充分认识新时期社会组织的地位、作用，准确把握我国社会组织的阶段性特点和本质特征，积极探索适合社会组织发展的管理思路，将社会组织发展纳入各级党委政府的议事日程，纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，帮助解决发展中的困难和问题，为社会组织发展提供良好的环境;合理规划，建立完善的社会组织服务网络;及时研究解决问题，推动社会组织健康有序发展。
二是进一步健全和完善社会组织管理机制。抓好社会组织管理机制创新和完善，推动社会组织管理迈上新台阶。建立“以完善双重管理体制为核心，齐抓共管”灵活有效的管理机制，解决没有抓手，没有监督和落实措施，无衡量和追究手段，无有效对话途径等问题;建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门、物价部门等相互配合，行动一致，协调运作的整合机制，解决认识不一致，说法不一致，行动不一致，相互掣肘的问题;建立对社会组织进行业务监督、执法监督、社会监督的体系，促使社会组织自律机制的形成和完善。
三是进一步加强社会组织自身建设，增强社会组织承担社会管理职能的有效性。要增强社会组织的社会责任意识和法制观念，加强自律机制和诚信机制的建设，强化自我约束，树立良好社会公信力;要充分发挥社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用，帮助社会组织通过合法的渠道参政议政;要保持社会组织的独立性，不能因为社会组织需要从政府、经济组织和民间捐助者那里获得资助和支持而变为支持者的附庸。
四是进一步建立和完善社会组织管理法律法规体系，推动社会组织尽快步入规范化、法制化发展的轨道。探索改进双重管理体制，促进管理体制逐步由重入口登记向准入和日常管理并重转变，由重行政控制向依法发展方向转变;从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，使社会组织工作规范化;健全社会组织管理规章规定，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。
五是进一步健全现代社会组织制度，提高服务社会能力。健全权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，完善议事、选举、机构、财务、人事等各项制度;减少社会组织行政化倾向，保障社会组织的自主性及独立性;加强社会组织人才队伍建设，建立社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性，增强服务能力，提高服务质量。
命题切入点二:完善和创新流动人口管理服务
改革开放30多年来，随着我国经济的高速发展，大量的农村剩余劳动力涌入城市，同时产业化的地区差异，也促使省(市)际间人口的大量流动。外来人口大量涌入城市，一方面为当地提供了充足的劳动力资源，促进了当地经济的发展，另一方面也带来了一系列的社会问题，流动人口管理工作面临极大挑战。
一、现存问题
(一)流动人口本身所面临的问题
第一，居住困难。居住是人类生产和发展的最重要的条件之一，居住问题也是当前人们最关注的问题之一。对于流动人口来说，身在异乡他域如何消解“流动”两字就是依仗“住”的解决。由于使用流动人口的单位和个人往往只是单纯地将流动人口当成劳动力来使用，较多地关心流动人口能带来多少效益，较少关心流动人口的居住和生活保障。因此，无论是租用民房还是集中住宿，流动人口的人均房间数和人均建筑面积都明显较小，而且住房设施和居住环境较差，与当地居民相比，流动人口在住房方面需要付出比当地居民更高的代价。住房的边缘化不仅形成了流动人口与城市市民的“居住隔离”，而且正导致着他们政治上的边缘化，给社会的稳定和和谐发展埋下了“隐患”。
第二，择业困难。择业是流动人口面临的首要问题。“做什么工作”是农村人口流动进入城市的必需选择。在目前，城市也正面临着下岗职工再就业的巨大压力的情况下，流动人口自身的文化素质决定了，他们在寻找工作时只能集中在技术含量不高、报酬较低的行业。一般来说，大多分布在建筑、装卸、运输、清洁、家庭保姆以及餐饮、零售、纺织、服装、五金、冶金、化工等行业的小企业中，干着最苦、最累、最脏、最危险的活。
第三，权益保障困难。由于我国与户籍挂钩的涉及社会经济福利的行政法规和政府规章在失业、养老、医疗保障等方面基本上没有把流动人口考虑在内，流动农民工虽然生活和工作在城市，但不享受城市居民的同等待遇，多数农民工在城市还是“等外公民”。对农民工的劳动保护欠缺，非法用工、劳务黑市事件时有发生。他们不仅缺乏社会保障，而且精神也很孤独，除了工作就是睡觉，几乎没有任何娱乐活动，不少打工子女正处于发展和婚姻的两难选择之中。值得重视的是，流动人口的政治参与权在不少地方被忽视。
第四，子女教育困难。随着城乡差距的进一步拉大和城市生活条件、教育水平的迅速提升，流动人口子女义务教育在就学中的弱势地位也越发明显，体现在入学率低、入学学校劣势性、学校收费高等诸方面。流动人口家庭的脆弱性加固了其子女在教育中的弱势地位，即流动人口子女家庭教育客观环境差;流动人口家庭条件差，导致少年儿童无学可上;留守儿童不少处于自流放任状态，缺少对孩子学习的督促与辅导。
(二)流动人口给社会管理带来的问题
第一，违法犯罪居高不下。流动人口进入城市后，由于自身人力资本的低竞争力使其在城市的生存易受到威胁，而地域上的转变意味着提供生存保障的原有社会支持网的断裂，新的社会支持网又无法在短时间内形成，加之无人知晓他们根底，也无人对其进行约束，使其干什么都会缺少顾忌，人性的弱点也会因此充分暴露。在“求生存”的驱动下，当通过合法途径无法获得生存资源时，采取非法手段就成了一种选择。
第二，环卫安全隐患剧增。流动人口为了节省开支，一般居住在城乡结合部，租住的房屋多为当地居民的违章建筑，往往是室内人均面积不达标、室外侵街占道严重、消防通道堵塞、水电道路等市政基础设施缺乏，大多存在用电用火隐患，加之流动人口环卫意识较弱，生活垃圾到处乱丢，往往是夏天苍蝇蚊虫乱飞、雨水污水遍地，一旦发生流行病，比其他人群难以控制。
第三，流出地新农村建设途径更加艰巨。经济欠发达地区流出的农民工在年龄结构上以35岁以下的青壮年为主;在文化程度上，同没有外出的农村劳动力比较，流动农民工受教育程度较高。年轻力壮、文化程度高的人外出打工了，留守在农村的大部分是老人、妇女和儿童，而且文化层次相对较低，一定程度上影响了农业生产和农村的发展。特别要引起注意的是，外出打工人员因违法犯罪被处以刑罚或劳动教养，刑释解教后都必须遣回原户籍地。
二、主要原因
人口的大量流动是中国计划经济向市场经济转变的一个客观必然性，因此加强流动人口服务和管理在整个社会建设中是一项十分重要的课题。解决人口管理难问题，不仅要从城市管理体制机制上分析原因，还必须从经济发展、文化传承等方面进行深刻分析，因为流动人口自身素质、深层次的经济原因以及政治、文化、教育、人口和道德都是影响流动人口服务和管理的重要因素。前文论述的客观存在的问题，有以下五个主要原因：
第一，管理观念不适应。流动人口服务和管理是改革发展中的新问题，是一项复杂的社会系统工程，必须有新的理念、新的思路来破解这一难题。但很多管理者的理念和方法仍然处于“追求人口控制”的阶段，还存在以管理者自居、排斥全国外来人口的旧思想。实际工作中存在着重管理、重控制、轻服务的现象。对流动人口的管理偏重于预防和打击犯罪，而对流动人口的就业、居住、医疗、社会保障、子女教育、计划生育等基本公民权保障重视不够。
第二，管理制度不完善。流动人口增多了，适应于市场经济发展，适应于我国人口大流动的法律制度却没有。对流动人口的管理，在制度上很大程度上还处于游离于社会和市场之外的管理格局，其中一个十分突出的问题是管理的单一性，即主要依赖于强制性的治安管理手段来实现政府的职能，尚未形成从中央到地方的流动人口管理组织体系，没有真正形成全社会共同参与、综合管理的管理运行机制。
第三，管理措施不得力。在管理组织机构上，绝大多数地方政府没有综合协调的统一领导和强有力的领导机构，通常是设立一个流动人口工作领导小组，办事机构放在公安机关，挂靠治安处(室)，平常主要职能任务是登记发证，问题多的时候搞上一两次突击清理整顿，往往见效不大。而流动人口的落脚点——城市的社区由于人员少、事情杂、任务多，对流动人口的择业和生活难以顾及到。在服务和管理方法上，缺乏符合实际的科学有效的措施，管理单位衔接、配合与协调不够，管理内容相互脱节，缺乏综合性。
第四，管理网络不健全。流动人口最基本的特征是动态变化，但目前对流动人口的微机化、网络化管理也做得不够，管理信息沟通渠道不畅，部门间协作配合不佳。流动人口的流出地和流入地无法实现信息共享，难以及时准确地提供流动人口的数量变化、类型、流入源、流入目的、流动时间、流动意向、子女受教育情况、办理证照情况、社会交往方式和生活特点等情况，使得在服务和管理上难度增加。
第五，管理保障落实不够。加强对流动人口的服务和管理，为流动人口创造良好的工作和生活环境，政府必须在财政收入中列出专项经费。但目前普遍存在着投入和经济保障不足，不少地方基本上靠向流动人口收取费用来管理的现状。由于经费不足，致使社区协管队伍不健全，必备的装备无法落实，正常经费无法支出，服务和管理水平也就难以提高。
三、对策建议
当前和今后一个时期，要在提高流动人口服务和管理水平上下功夫，以改革和创新管理机制为重要抓手，以促进流动人口同当地居民和谐相处为目标，切实加强流动人口的服务和管理。
第一，坚持以人为本，培育包容开放的现代城市文化。城乡二元文化冲突引发了流入地的居民对流动人口多种多样的看法，不免有许多消极评价，认为流动人口扰乱了社会秩序。因此，各级政府和相关职能部门要切实转变观念，树立服务意识，从指导思想上转变管理者和流动人口的对立，把工作重心从防范、控制为主转变为服务为主。要加强宣传引导，转变思维方式，将城市流动人口由社会负担转变为社会资源，由人口的无序流动转变为有序流动，实现人口在社会发展中按照经济规律在产业和地区间流动。
第二，完善法律法规，切实维护流动人口的合法权益。依法管理是保障流动人口作为公民的基本权利和合法权益，实现管理目的的根本手段。立法机关要从维护社会稳定、促进经济发展、维护社会公平正义的高度出发，逐步制定完善统一、权威的流动人口法律体系，将以行政手段为主的流动人口管理方式逐渐向法制化、规范化的轨道转变。
第三，创新工作机制，建立和谐文明的流动人口服务和管理体系。社会公共管理的本质是对社会资源进行权威性优化配置。随着我国流动人口数量的增加和流动性的增强，推行流动人口社会管理是实行有效管理的重要手段。因此，必须树立综合服务和管理的理念，走社会化服务和管理的路子，使得对流动人口管理从防范型转向服务型，由单一封闭转向开放服务。要创新工作机制，综合运用法律、经济和行政等多种手段，充分发挥市场机制在人力资源配置中的基础性作用，充分发挥政府的宏观调控作用，使人口的流入和流出更加科学、合理、规范、有序，最终实现人力资源优化配置。
第四，依靠科技手段，实现流动人口服务管理信息化。应当建立流动人口信息化服务管理制度，充分借助和利用现代信息技术，有效整合常住人口、暂住人口、租住房屋人员、旅馆住宿人员、洗浴场所留宿人员、出入境人员等人口信息，实现各类人口信息与案件、车辆等信息之间的关联互访、碰撞对比、分析研判，及时掌握人口的流动轨迹和活动动态，提高服务和管理效能，有效地实行对流动人口的动态服务和管理，整合资源、节省成本。
第五，加大经费投入，确保流动人口服务和管理措施落到实处。鉴于目前流动人口服务和管理在机构建设、人员配备、经费保障等方面还存在着滞后于形势发展和长效机制不到位等问题，国家应当按照统筹发展、协调发展、可持续发展的要求，尽快制定有关的政策和法规，将流动人口服务和管理所需经费纳入到经济社会发展和区域规划之中，使得流动人口服务和管理经费得到基本保障。
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