2012-09-22 16:15:54 文章来源：人民论坛网
公务员考试阅读：国外如何管住政府花钱的手(2)
1998年，英国政府推出首个“综合开支审查”白皮书，这是有史以来推出的第一个全面、系统地针对政府各个部门所制定的目标体系的财政预算方案。“综合开支审查”白皮书针对各个政府部门设立了未来三年的总体财政支出方案，给各个部门财政预算设立上限，目的是为了保证政府部门能有效的利用资源，而实现政府“以结果为导向”的绩效目标体系。新的“综合开支审查”白皮书试图克服这种缺陷，新的财政预算方案以“多个财政计划年”为基础，分离常用开支和资本支出，更加强调效益和财政产出，着重强调部门间的协调和服务的整合，以求更好地克服部门主义。“公共服务协议”是财政部与其他各个政府部门之间所建立的协议，主要包括可以量化的，以效率和效益为标准的绩效目标。时任财相布朗把“公共服务协议描述成为一种必要的合同，目的是为了提升公共服务质量，利用目标体系和财政投入相挂钩的方式，监管公共服务机构”。“综合开支审查”白皮书，所阐述的英国政府的整体目标，成为财政部有效分配财政资源的起点。
2000年后，中央政府又进一步细化和补充了“公共服务协议”，其中包括，“服务提供协议”(Service Delivery Agreements)和“技术说明细则”(Detailed Technical Notes)。“服务提供协议”以更加详细的方式说明了各个部门通过何种方式达到绩效目标。“技术说明细则”则给予“公共服务协议”下制定的绩效目标充分的细则和解释说明。2004年的“综合开支审查”要求政府公共花费部门发表公开，透明的技术细则，说明达到政策目标的具体途径。虽然，在制定“公共服务协议”绩效目标的过程中，财政部会在形式上充分地与各个政府部门沟通和协调，通过“公共服务协议”设立绩效目标体系。它的特点和功效为：
第一：三年期的财政预算，可以使各个政府部门有更充足的时间，更加策略性地管理资源，有效地避免了政府部门在旧财政体制下的短期行为。财政大臣史密斯论述到：“旧的财政分配体制，主要基于过去一年的绩效表现，来分配下一年度的财政资金，本身就存在着局限性”。第二：新的财政预算以“政策结果”为导向，不再仅仅注重单个部门的政策过程。“公共服务协议”只关注政策结果，以及政策能否达成绩效目标。“公共服务协议”的目标通常具有可达成性和时效性的特点。第三：在“综合开支审查”的指导下，“公共服务协议”制度化把各个部门有效地调动起来，共同协作，共同负责某一个政策目标，从而打破部门主义，实现“协同政府”的治理理念。第四：“公共服务协议”加强了中央政府在推动公共服务提供中的作用。中央政府成立了“公共开支和公共服务委员会”，每一个政府部门必须定期向此委员会报告政策进展。“公共开支和公共服务委员会”的主要作用在于给予各个部门持续的压力，使它们能够在规定的时限内达成政策目标。
推动整体性政府建设是重要的组织基础
20世纪90年代末，西方各国进行了以整体性政府为内容的第二轮政府改革运动，旨在克服传统行政的官僚化、部门主义，以及新公共管理运动所造成的“碎片化”问题，促成政府内外部间的协作，从而在整合组织机构上管住政府花钱的手。整体性政府作为一种国际性思潮起源于英国。1999年，英国工党政府颁布《政府现代化白皮书》，详细地制定和规划了如何推动和实践整体性政府的改革方案。之后，英国整体性政府的改革，迅速波及澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等国家的中央或地方政府层级。
“整体性政府”主要指“联合不同组织共同合作”的各种方法，目的是更好地实现政府目标，更好地协调政府部门之间、政府部门与非政府部门之间的合作。例如，在英国政府中，内阁办公室和财政部在执行“整体性政府”中发挥着特殊作用，并承担着重要责任。内阁办公室主要是在一系列跨部门合作的政策中发挥作用，而财政部则主要是在跨部门合作中的公共财务管理方面承担主要责任。这一理念的诞生也源于很多重要政策，在单一的或者互不合作的组织机构中无法达到预期效果，只有在创立一种“超级机构”后才有可能得到实现。正如英国政府在1999年“政府现代化”白皮书中所论述到的“协作的问题需要协同的解决方式”。英国政府坚信，好的政策制定和执行是应该“以结果为导向”，“策略性”、“整体性”、“包容性”并存，并且“以证据为基础”、“具有清晰目标”。因此，只有实行“整体性政府”，才能使单一的或非合作的机构实现合作，以最大程度集合可用资源，进而达到政策目标，降低行政成本。
在机构改革上，美国和英国政府通过大部门机构改革，转变政府职能，使政府从直接管理者的角度转变为规制者、监管者和服务者的根本转变，同时，政府决策、执行、监管机构适度分离，形成清晰的责任机制，这样既有利于使政府核心部门专心致力于决策，保证决策的高效和科学，有利于使政策得到更好的执行，还有助于减少因权力集中而导致的腐败现象，从而降低行政成本。通常所说的美国政府部门包括15个部和多个专门管理机构。15个部分别为外交部、国防部、商务部、农业部、教育部、能源部、卫生与公众服务部、住房与城市发展部、内政部、司法部、劳工部、运输部、财政部、退伍军人事务部、国土安全部，这些部门负责贯彻执行法律，提供各种政府服务，并不仅以监管市场为主。
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