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【2022遴选三农知识】耕地保护 要数量更要质量(3)
结合国内外经验,建议采取如下措施实现耕地资源可持续利用。
第一,通过耕地保护,实现耕地空间格局优化和生产与生态协同。树立山水林田湖草沙是一个生命共同体、保护耕地就是保护生态的理念,促进耕地红线与生态红线共融。科学评价耕地空间分布,根据各区域耕地分布总体特征,优化耕地空间格局,实现耕地空间的严格管控。进行耕地保护生态治理,调整农作物生产布局,控制利用强度。对已经出现生态问题的耕地,要进行合理休耕轮作;对自然条件较差的边际土地,进行有序退耕;对污染的耕地,要进行污染治理。
第二,通过产权调整,实现耕地资源高效利用。探索不同耕地产权调整模式,通过“一社一田”“小块并大块”“一户一田”与“一组一田”等耕地规模化方式,以及地方政府提供政策和资金的支持,实现权属调整、土地流转、土地整治工程的有机衔接,解决耕地细碎化问题,建设新型生产单元,达到耕地平整、集中连片、农田基础设施完善、地力提升的综合目标,提高农业机械化水平、降低农业生产成本,提升耕地利用效率,降低生态风险。
第三,创新耕地资源保护与利用治理机制。构建“纵横结合”耕地多功能和永久基本农田生态补偿机制。建立粮食生产生态补贴,进一步加强对生产过程中的绿色管控,考核良田良种的生态成效,对耕地利用成效较好的经营者进行附加补贴、对耕地保护成效较好的地方政府进行建设用地指标奖励,鼓励农民进行绿色生产,激发农民和地方政府耕地生态保护动力,稳步落实国家“一控两减三基本”污染防治目标。
同时,构建多元主体耕地资源保护与利用机制。充分激活农民等微观经营主体耕地保护动力,通过土地发展权补偿、粮食生产补贴和生态补偿等,提高耕地经营主体的经济效益。
建设好利用好管护好良田
主持人:目前我国耕地质量如何?怎样持续提升耕地质量,保证农田“必须是良田”。
吴克宁【中国地质大学(北京)土地科学技术学院教授】:耕地质量调查评价是自然资源管理的重要基础性工作,是摸清耕地质量家底、进行耕地质量红线保护与建设的重要依据。目前,我国相关部门根据管理职能不同,从不同角度对耕地质量进行评价和管理。
自然资源部基于原国土资源部牵头起草的《农用地质量分等规程》开展耕地质量等别评价工作,实质是反映耕地自然资源禀赋(产能),服务土地资源管理。该体系将全国耕地划分为12个一级区、42个二级区,具体考虑自然因素、利用水平、经济条件等影响因素进行评价并划分耕地质量等别。分等结果按照标准粮100公斤的间距划分耕地等别,从优到劣形成1至15等,等别结果包括自然等、利用等、经济等,全国可比。《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》显示,全国耕地平均质量等别为9.96等,中等地占比最大,面积为106462.40万亩,占52.72%;优等地5848.58万亩,占2.90%;高等地53693.58万亩,占26.59%;低等地35931.40万亩,占17.79%。
农业农村部基于原农业部牵头起草的《耕地质量等级》开展耕地质量等级评价工作,实质是反映耕地地力(土壤肥力)水平,服务农业生产。该体系将全国耕地划分为9个一级农业区、37个二级农业区,分区域具体考虑耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施等因素,进行评价并划分出耕地等级。结果采用等间距法,从优到劣依次划分为一至十等,等级结果分区可比。《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示,全国耕地按平均等级为4.76等,其中一至三等耕地面积为6.32亿亩,占耕地总面积31.24%;四至六等耕地面积为9.47亿亩,占耕地总面积46.81%;七至十等耕地面积为4.44亿亩,占耕地总面积21.95%。
除上述两种上升至政府层面、大规模开展且广泛应用的耕地质量评定标准外,生态环境部牵头编制的《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》、中国地质调查局牵头编制的《土地质量地球化学评价规范》、国务院第三次全国国土调查领导小组办公室发布的《第三次全国国土调查耕地资源质量分类工作方案》等文件,从耕地土壤污染风险、农耕区地球化学质量状况、耕地自然条件和本底状况等层面开展耕地质量监测与评价工作。
我国耕地质量形势仍旧严峻。从质量来看,耕地高产田仅占耕地总面积的31.24%,中低等级占2/3以上,障碍退化耕地面积占比高达40%,盐碱耕地已达1.14亿亩,超过14%的耕地严重酸化。持续提升耕地质量,确保农田是良田,需要理念创新、技术综合、政策支持。
从概念上理解好“良田”。目前我国“三大土地资源管理体系”关于耕地质量的内涵不统一、指标不一致、方法技术不相容,制约耕地数量、质量、生态“三位一体”保护监管体系的构建。对比国内已有耕地质量评价体系,对标国外功能性土地管理和土壤健康评价,从土地生产潜力、土壤功能、土壤健康以及农业产能要素维度进行评价监管,建立健全包容完整、科学系统,与国际体系接轨,与管理体制相适应的耕地调查评价技术体系,为建设好、利用好、管护好良田做好基础工作。
从技术上建设好“良田”。我国中低产田分布面积最大的区域是东北、华北和长江中下游区域,从南到北各区域障碍类型复杂多样。要以国土空间规划为依据,依托国土整治与生态修复平台,建设高标准农田。通过土地平整工程,归并零散地块、提高田块规整度、增加有效土层厚度,改善立地条件;通过土壤改良工程,改善表层土壤质地、提高有机质含量、抑制土壤盐渍化、调节土壤pH值,改善土壤条件;通过灌溉排水工程和田间道路工程,提高灌溉保证率、完善排水条件、提高田块通达度,改善利用条件;通过农田防护与生态环境保持工程,增加农田防护林面积、维持生物多样性,改善生态条件。采取针对性、综合性技术建设打造旱涝保收、高产稳产的优质良田。
从政策上管护好“良田”。对于已建设好的良田管理,最关键的是保证其不被破坏。“田长制”是遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的重要抓手。目前“田长制”存在缺少完整权威立法体系、责任制主体权责较分散、监管对象不明晰等问题。未来需要推进构建并筑牢“田长制”的法律体系;对“非农化”“非粮化”行为可能引起的耕地破坏的类型及种植条件破坏程度进行权威认定;利用明确的责任权利归属倒逼主管部门,达到各方主动履行职责的“公共责任制”效果;明晰“田长制”的监管对象,明确细化各辖区的基本农田与耕地的准确用途,避免监管出现“真空地带”。通过“田长制”这一“长牙齿”的耕地保护措施,全面提升良田的保护利用水平。
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