2014-06-30 14:23:41 文章来源：山东人事考试信息网
2014山东省公务员考试面试热点:地方政府融资机制(4)
强化地方政府发债的风险约束机制
与以往相比，此次试点最大的不同和亮点是强调地方政府债券自发自还。应在制度设计上做好安排，使债券发行、使用、偿还主体保持一致，强化财政纪律和金融市场约束，并以立法形式强化地方政府预算硬约束。
债券发行、使用、偿还主体统一。目前，无论是地方政府通过平台公司融资，还是地方债由中央代发等做法，一个主要弊端都是各种隐性担保带来的偿债责任不清。这次试点地方政府债券自发自还，无疑是一个进步。但目前主要是在省级政府层面试点，实际是省级政府在全省范围内统借统还发债资金，资金使用和债务主体仍存在一定脱节。从国际经验看，地方债的发行主体主要是作为资金最终使用者的市政当局。从建立权责清晰、激励相容的内生风险约束机制出发，下一步应扩大市级政府直接发债试点，对确需由上级政府代发的，也应明确资金使用主体的偿债责任，真正实现债券发行、使用、偿还主体统一。
强化财政纪律约束。国际上允许地方政府发债的国家大都有程度不同的财政纪律约束。比如，通过立法明确规定地方政府债务上限，公共债务(包括或有债务)的口径和报告、审计、处理制度，以及对违规者的具体惩罚措施;超出预警指标的高风险债务地区，必须接受上级政府的强制性财政重组，地方政府财权会被暂时接管。借鉴国际经验，我国地方政府发债必须实行资本和经常预算分离，债务收入不能用于弥补经常性收支缺口，防止因地方债出问题影响基本公共服务支出，倒逼中央政府兜底风险;债务预算应按期限连续滚动编制，防止“新官不理旧账”。
强化金融市场约束。从近年来的市场实践看，城投债等市场化程度较高的债券，其风险和利率变化对发行人和投资者的影响逐渐增强。应加快健全地方政府资产负债表制度，强化发债主体信息披露，使各种债务可见、可控。加快发展多层次资本市场，吸引养老基金、保险公司、主权财富基金等长期投资者入市;借鉴国际经验，通过税收优惠等措施鼓励当地居民投资本地市政债，发挥投资者约束作用，拓宽居民财产性收入渠道。同时，积极探索投资人付费评级和投资者分级制度，打破刚性兑付，强化投资者风险自担意识。
通过立法奠定地方政府预算硬约束的法律基础。通过立法明确地方政府的债务上限，并要求地方政府提供全口径财务报告，保证透明度，这是硬化地方政府预算约束的根本保障。应借鉴国际经验，在预算法修订中允许省市县三级政府直接举债，政策上可分步实施;同时，以立法形式规定地方政府的债务口径、债务上限，地方人大的审批责任、审计责任，以及对违规者的具体惩罚措施。
完善政绩考核机制。过去一个时期，无论是以生产总值排名论英雄的政绩考核机制，还是政府自身行为公司化，以及平台融资模式下极易混淆的政府和企业信用，都是政企信用不分、政府和市场行为错位的反映。应通过完善政绩考核机制、深化行政管理体制改革、健全财税体制，使政府行为真正转到宏观调控、公共服务、保障公平竞争、推动可持续发展上来，为金融市场优胜劣汰和风险定价机制发挥作用创造条件。
总的看，当前和今后一个时期，无论是化解存量债务风险的紧迫性，还是满足日益增长的城镇化建设资金需求，地方政府融资机制都亟待完善。其中，试点地方政府自主发债不仅不会增加新的融资风险，而且能够以此为突破，强化相应的财政纪律和市场约束，带动相关改革深化和风险约束机制健全。否则，不仅城镇化建设资金难以保障，而且会扭曲金融市场正常的信用筛选机制，导致债务风险累积，甚至酿成系统性风险。必须疏堵结合、标本兼治，从根本上加快健全规范透明有约束力的地方政府融资机制，并以此促进城镇化水平和质量同步提升。
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